“入园难”、“择校热”是全国许多市面临的共性问题，如何破解这些问题，建立中小学校幼儿园规划建设的长效机制。实践证明，仅仅依靠文件对于中小学校幼儿园规划建设的一些零散规定，其约束力是远远不够的，必须从法律层面做出系统性的强制规定，否则就难以真正落实到位。“敢为人先”的湖南经过多轮调研后提出了通过地方教育立法来规范和加强中小学校幼儿园规划建设。

一、扎实做好《条例》立法的前期调研

万事开头难。当时全国省级层面还没有专门关于中小学校幼儿园规划建设相关的法规，仅有长沙、福州、南京等少数城市制定了中小学校幼儿园规划建设的法规，可供借鉴的经验较少，可供参考的模式较少。2013年，湖南省教育厅向省人大和省政府法制办呈报立项申请报告。之后，召开了11次市州座谈会、4次专家论证会，先后进行了9次实地调研，3次书面征求了省直相关部门意见，反复与相关厅局沟通协调。在条例制定过程中，先后形成条例文本达15个，调研报告达18个，审议报告、论证报告达13个，政策法规汇编材料5本300万字。可以说，条例的制定过程，也是一个认识不断深化、思想不断统一的过程。

功夫不负有心人。在省委、省人大、省政府的高度重视下，湖南省教育厅与省人大法制委、法工委、科教文卫委、省政府法制办、发改委、教育厅、公安厅、财政厅、国土厅、住建厅等单位通力合作，经过3年多的共同努力，制定了《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》（以下简称条例），并于2016年3月30日经省人大十二届二十一次会议审议通过，2016年7月1日起正式实施。这是全国首部省级层面的中小学校幼儿园规划建设法规，教育部于2016年11月10日全文转发、向全国推介。

二、坚持《条例》立法的问题导向与目标导向相统一

在制定《条例》立法时，坚持问题导向与目标导向相统一，着眼长远发展，聚焦现实问题，突出针对性和可操作性。

第一，明确了中小学校、幼儿园布局规划标准。一是量化了城镇中小学校幼儿园布局的人口标准。《条例》规定，“规划建设一万人以上居民住宅区的，应当规划配置幼儿园、小学；规划建设三万人以上居民住宅区的，还应当规划配置初中；规划建设八万人以上居民住宅区的，还应当规划配置普通高中。规划配置中小学校、幼儿园的数量、规模应当符合国家相关规定”。我说明一点，这个标准是根据我省千人指标而制定的底线标准。《条例》还规定，“设区的市、县（市、区）人民政府可以根据本地实际，合理确定居民住宅区中小学校幼儿园的规划配置标准，但不得低于本条第二款规定的标准”。也就是说，向下必须兜住底线，向上鼓励适当提标。二是对农村中小学校、幼儿园布局做出原则性规定。由于农村人口分布的特殊性，农村中小学校、幼儿园的布局标准无法具体量化，因此，《条例》按照“结合实际、科学合理”的原则，规定“设区的市县（市、区）人民政府应当按照国家和省有关规定，结合本地实际，科学确定农村中小学校布局，合理设置教学点或者设置寄宿制学校。设区的市、县（市、区）人民政府应当合理布局农村幼儿园，完善乡镇、村学前教育网络。”

第二，明确了中小学校、幼儿园规划建设主体和程序。过去，中小学校、幼儿园规划建设当中长期存在规划落实不力、建设主体不明、程序监管不到位等问题。对此，《条例》一一作出相应规定。一是明确了规划编制主体和程序。按照《条例》第四条、第八条的规定，应当由政府规划部门会同教育部门组织编制中小学校、幼儿园布局专项规划，通过征求意见、公示等程序，经本级人民政府批准后，报同级人民代表大会常务委员会备案。二是明确了建设主体和程序。按照《条例》规定，应当由设区的市、县（市、区）人民政府教育部门会同发改、财政等部门，根据入学需求，按照中小学校幼儿园布局专项规划，提出中小学校幼儿园年度建设计划，报请本级人民政府列入政府投资计划。财政部门应当将中小学校、幼儿园建设资金列入预算，保障资金投入。设区的市、县（市、区）人民政府发改、规划、住房和城乡建设、人民防空等部门应当为列入年度建设计划的中小学校幼儿园建设项目及时办理相关手续。同时还规定，设区的市、县（市、区）人民政府委托开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园的，应当签订委托合同，约定双方的权利义务。

第三，明确了中小学校、幼儿园的用地保障。中小学校、幼儿园用地保障不到位，往往是导致学位供给不足的主要原因，也是长期困扰的突出难题。对此，《条例》从两个方面做出了明确规定。一是规划层面，规定了“设区的市、县（市、区）人民政府规划部门应当将中小学校幼儿园布局专项规划内容纳入控制性详细规划，在空间上落实中小学校幼儿园建设用地。控制性详细规划设计需要预留教育用地的，报同级政府审批前，应当书面征求教育部门的意见”。 同时还对变更教育用地做出了严格规定：“任何单位和个人不得擅自改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途，不得侵占其界线范围内的土地。因国家重点工程建设、城市基础设施建设确需改变的，应当经依法批准，并安排不少于原中小学校幼儿园建设用地有效面积的土地予以置换；置换的土地应当符合国家和省规定的服务半径、选址等要求”。二是建设层面，规定对于列入年度建设计划的中小学校、幼儿园建设项目，国土资源部门应当优先供地。同时还规定，“公办中小学校、幼儿园及非营利性民办中小学校、幼儿园建设用地采取划拨方式供地。农村中小学校、幼儿园建设用地经依法批准，可以使用集体建设用地” 。

第四，强化了中小学校、幼儿园规划建设的职责。《条例》全文共计20条，其中涉及政府及其职能部门工作职责的条文就有10条，清晰界定了政府及其职能部门对于中小学校、幼儿园规划建设的应尽职责。比如，《条例》第三条明确，“县（市、区）级以上人民政府教育、规划部门负责中小学校、幼儿园规划建设的具体工作”；“住房和城乡建设、发展和改革、财政、国土资源、公安等部门应当按照各自职责做好中小学校、幼儿园规划和建设有关工作”。同时，《条例》还建立了问责机制。第十八条列举了八类应当问责的行为，明确规定了责任追究形式；第十九条对违反本条例其他规定的行为，做出了兜底性的问责规定。

三、认真做好《条例》实施的宣传贯彻落实

立法不易，护法更难。习近平总书记在中共十八届四中全会第二次全体会议上和在中央政法工作会议上多次强调“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。湖南省教育厅从四个方面认真做好《条例》的宣传贯彻落实。

第一，积极做好《条例》的宣讲和释义。《条例》颁布实施一年多来，得到了社会各界的热烈反响。2016年4月、7月分别组织了专题新闻发布会，组织印发了《条例》单行本和释义，免费发放至各教育及相关部门。2016年12月组织了全省宣传贯彻《条例》视频会议，每个市州、每个县市区均设分会场，全省共设102个分会场，省领导出席并讲话，省人大法制委、法工委、科教文卫委、省政府法制办、发改委、教育厅、公安厅、财政厅、国土厅、住建厅负责人参加。湖南省教育厅会同省人大联合开展的《条例》实施调研工作纳入了《2017年度湖南省人民政府工作报告》，2017年7、8月，湖南省教育厅还将联合负责《条例》释义起草的湖南省教育法治研究中心开展《条例》宣讲活动，拟赴全省各市州开展巡讲。

第二，科学编制中小学校、幼儿园布局专项规划。这是贯彻实施《条例》的首要任务。督促市、县（市、区）两级教育行政部门联合卫计、统计等部门，基于人口出生率和实际在校千人学生数，科学测算本行政区域内每千人口的入学、入园人数，认真分析城乡学龄人口流动规模及分布结构，准确把握学龄人口的变化趋势，科学测算本行政区域内近期和中长期的入学需求。要按照均衡发展、就近入学、安全适宜的原则，结合本行政区域内人口密度、功能定位和城镇化进程等因素，合理确定中小学、校幼儿园的网点布局；综合考虑地理环境、交通状况、学生家庭经济负担、学生的年龄等因素，合理设置学校的服务半径。要积极协调规划部门，将中小学校、幼儿园布局专项规划内容纳入控制性详细规划，并预留足够的中小学校、幼儿园建设用地。

第三，加快推进城镇中小学校、幼儿园建设。督促市、县（市、区）政府切实履行教育发展的主体责任，加快推进城镇中小学校、幼儿园建设，加快消除现有大班额，防止出现新的大班额。教育行政部门主动当好参谋助手，加强调研和预测，认真制定中小学校、幼儿园年度建设计划，主动协调相关职能部门落实政策要求，合力推进学校建设。严格落实配套建设要求，在新区开发、旧城改造中，严格按照《条例》规定的标准配套建设中小学校、幼儿园。凡是委托开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园的，要做到配套建设与主体工程同步设计、同步施工、同步验收交付使用。切实保障教育用地，对于城镇公办中小学校、幼儿园及非营利性民办中小学校、幼儿园建设用地，都要采取划拨方式供地。合理确定学校选址，优化学校周边环境。中小学校、幼儿园周边不得新建污染设施、危险场所，不得进行其他可能影响中小学校、幼儿园教学秩序和安全的规划建设活动。

第三，合力营造实施《条例》的良好氛围。全省基础教育战线将《条例》纳入“两学一做”的学习内容，纳入对教育行政管理人员、中小学校校长、幼儿园园长、责任区督学的培训内容，学好用好《条例》，更好地指导和推动工作。积极协调宣传部门、司法行政部门，将《条例》作为普法宣传的重要内容，纳入本地区的普法宣传规划。要充分利用电视、广播、报刊、网络、微信等平台，广泛开展人民群众所喜闻乐见的宣传活动，努力使《条例》家喻户晓、深入人心。同时，各级教育行政部门通过开展专项教育督导、联合相关部门进行督查、配合同级人大常委会开展执法检查等途径，推动条例在本行政区域内的贯彻落实。

《条例》颁布实施被评为2016年度湖南教育十大新闻之一，目前已入围2016年度“湖南省最具影响力法治事件”候选事件。去年，国务院印发了《关于统筹县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，《湖南省人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》也已于2017年6月发布。《条例》的颁布实施也将有益统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展，有益推进全省基础教育更高质量、更加公平、更优结构地发展。